这里，我想谈另一个问题。对于这一泡尿的最大指责，就是中国人（特别是内地人）素质低，缺乏公德心。中国人是有劣根性的：随地乱丢垃圾、随地吐痰、随地大小便、翻越护栏插队、闯红灯……凡此种种缺乏文明和基本修养的行为，都是中国人素质低下的代表。

对此，我的基本立场是：第一，我们不能简单的二元对立，说中国人素质低，西方人素质高，或者说内地人素质低，香港人素质高；第二，我们不应该过度强调人们 自我修养的提升，自我良心的觉醒，寄希望于人们自觉得提升个人素质；第三，我们也不应该过度强调通过加强思想道德教育，或者加大文明宣传力度，就可以提高 民众的素质。相反，规范人们公共行为的一个关键变量，是制度建设。

什么是制度建设？举一个很简单的例子。2010年上海世博会时，一个长队排下来，我们常常看到排队等候区域的地上一片狼藉，同时整个园区内也时常可以看见 人们随手乱扔垃圾，亦或者是一个垃圾筒四周堆满了很多垃圾，这就说明园区内垃圾桶的数目不够，工作人员清理垃圾筒的速度跟不上游客扔垃圾的需求。但是当组 织者在排队的地方每隔几步放置一个大垃圾袋后，地上就明显干净了许多。这里，放置垃圾袋前后排队的人群参数基本没有发生变化，人们原本所拥有的素质指标也 没有发生变化，唯一的变量就是制度的引入。

制度的建构要远大于人性的自我约束，大于人性的自发良善。制度存在的目的，在于建立一套实施机制，通过对社会主体的行为施以规范，从而内化人们的行为动 因，最终实现增进全社会利益的目的。同时，一个好的制度也会公正地调节利益相关者的权益纠纷，化解社会矛盾。这种约束、监督和控制的机制，倡导的是人性中 的积极面，并疏导人性中的消极幽暗面。

素质到底从何而来？素质其实是一个社会化的过程，是一个需要好的制度去约束、规范人们的行为，进而通过人与人互动中的示范效应，将其内化的过程。就好比不 随手乱扔垃圾一样，制度并不只是提供出一个激励机制以改变人们的行为动因，长期来看还改变了人的素质，这一改变就是内化。当引入一种合理的机制后，就可以 做到有效规范人们的公共行为，引导人们做有利于整个社会合理运行的事。

旅美作家林达在《总统是靠不住的》一书中，提出了“总统是靠不住的”这样的论点。因为人性犹如洪水，作为个体的人，他功利、自私、利己、享乐，在诱惑面前 难以把持，常常会侵害旁人的利益以保证自己的私利，特别是当这个人占据了一个国家最有权势的职位的时候，更要徇私枉法了。正如曾撰写了“联邦党人文集”的 汉密尔顿（Alexander Hamilton）所言那般：“我们应该假设每一个人都是会拆烂污的无赖，他所做的每一个行为，除了私利以外，便别无其他目的。” 所以总统是靠不住的。

那么如何制约“靠不住的总统”呢？这里，林达巧妙的用了“一个收银机的故事”，揭示出了美国宪政制度的奥秘。当店员有小偷小摸的冲动想要打开现金抽屉公饱 私囊之时，那么，就设计出收银机这样的机器，迫使雇员按照规矩如实地记录下每一笔交易。如果违反监管的规矩，那么现金抽屉即便想打也打不开。既然人是靠不 住的，那就“必须用一种机制去筛选不可靠的人，同时用这种机制去限制和规范人的不可靠的行为”。正是在很多诸如“收银机”这样的制度制约之下，人们内心中 的“幽暗面”才受到限制，不再肆虐为害，而人们自私自利的行为也可以互相牵制，互相抵消，社会的公共利益也因此得以保全。

类似的，经济学家梁小民也曾在一篇题为《制度比人性和政府更重要》的小文中，用18世纪英国政府如何解决罪奴运输过程中高死亡率的案例，说明了制度的重要 性。1770年，英国政府宣布澳洲为它的殖民领地，并开始将判了刑的罪犯一批批地输送到澳洲。运送罪犯的工作由英国私人船主承包，运费是按上船的人头结 算。由于船上拥挤不堪，营养与卫生条件极差，结果导致罪犯在航程途中平均死亡率达到12%，单船的最大死亡率达到37%。当时英国到澳大利亚的罪犯运输之 路几乎成了一条“蓝色死亡之路”。

那么如何解决这一问题呢？一是进行道德的说教，寄希望于人性之善；二则是政府干预，以法律条文的手段促使私人船主改善船上的卫生条件。但事实上，当时既没 有出现乞求船主大发慈悲的一幕，英国政府也没有制定相关的法律规定，而只是改变了运送罪犯的结算制度：政府不按上船时运送的罪犯人数付费，而是按下船时实 际到达澳洲的罪犯人数付费。新制度由此显现出了强大的动力，运往澳洲罪犯的死亡率下降到1%。在这一过程中，并没有改变船主的贪婪、利己、趋利，而罪犯死 亡率却得以大幅下降，这正是得益于制度的巨大力量。

回到香港街头这一泡尿的问题上，我们可以很清楚地看到，这一问题的出现并不应该仅仅怪责于内地人的素质低，亦或是检讨政府对于文明礼仪的宣传力度不够深入，而是应该去反思香港政府在制度建设上的缺失。

作为一个国际化大都会，香港政府一直在努力提升城市品牌。2013年，来自世界各地的访港游客数字超过5,400万人次。这么多游客，必然会遇到“三急” 问题，并且他们无法如本地人一样可以很清楚地知道厕所的方位。这个时候，就需要政府在制度建设的细微处入手，在闹市区增加公厕的数目（亦需增加公厕的使用 面积），设置移动公厕，增多公厕方位的指示标语牌并放在人流显著的地方做提醒（而非单纯地贴出“此处禁止随地大小便”）。这种制度安排的规则越清楚，越明 确，所指向的行为主体越具体，则越容易实现效能，降低监督的成本。

很多评论都在说，我们要从思想教育和文明宣传的角度着手，加大宣传教育力度，加深公民的思想道德学习，从而以期人们出现思想觉悟上的“内在”变化，自觉地 提升个人素养。但是单一的说教并不能改变人性，只能用一套良好的制度去筛选与引导，抑制人性之恶，保护、激励并发展人性之善。所以若想社会的公共运行更加 有序，首先必须改善的，是其所依存的制度。只有建立一套把自私自利的行为转变为有利于社会的制度，通过制度的规范疏导，才可以从根本上提升公民的素质。